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蔡繼明:推進城鄉(xiāng)土地同權(quán)化 和配置市場化改革

推進城鄉(xiāng)土地同權(quán)化 和配置市場化改革
2020-05-28 10:36 來源: 編輯:騰訊網(wǎng) 房產(chǎn) 瀏覽量:0

今年以來,中央和地方密集出臺土地新政。近日,中共中央、國務院發(fā)文,明確構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制。在推進土地要素市場化配置方面,提出完善土地利用計劃管理,實施年度建設用地總量調(diào)控制度,增強土地管理靈活性,推動土地計劃指標更加合理化,城鄉(xiāng)建設用地指標使用應更多由省級政府負責;探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制。

就探索土地要素跨區(qū)域交易等問題, 21世紀經(jīng)濟報道記者專訪了全國人大代表、民進中央常委、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明。

“加快形成全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場”

《21世紀》:中共中央、國務院發(fā)文提出探索建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制,你認為是出于哪些因素的考量?

蔡繼明:我國的資源配置方式從總體上說,已經(jīng)或正在由計劃決定向市場決定轉(zhuǎn)變。然而,我國的土地資源配置還帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩,是通過自上而下的計劃指標實現(xiàn)的。新增建設用地計劃指標實行指令性管理,不得突破。這種土地資源的計劃配置與城鄉(xiāng)人口的流動不匹配,2019年農(nóng)村常住人口不足全國總?cè)丝诘?0%,但農(nóng)村集體建設用地高達19.2萬平方公里,是城鎮(zhèn)建設用地總量9萬平方公里的兩倍以上,其中大部分處在閑置或無效利用狀態(tài)。如果我們把除西藏、新疆以外的29個省份內(nèi)部進行的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點擴大到省際之間、地區(qū)之間,即允許農(nóng)業(yè)地區(qū)、經(jīng)濟落后地區(qū)建設用地復墾后的指標與工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)跨省交易,這樣,就會加快形成全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場,使土地資源在全國范圍內(nèi)得到有效的配置。

《21世紀》:城市群如何抓住機會優(yōu)化空間形態(tài),做到協(xié)調(diào)發(fā)展?

蔡繼明:人口向大城市、特大城市和超大城市集聚,是城市化進程中的普遍現(xiàn)象,城市群也是城市化發(fā)展到一定階段普遍出現(xiàn)的發(fā)展模式,以特大和超大城市為中心的城市群在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。由于我國長期奉行“控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市,積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方向,大城市(包括特大超大城市)的發(fā)展一直受到人口、土地等資源的限制,以至于一二線城市土地與人口的增長率之比遠遠低于三四線城市,中西部地區(qū)每年新增建設用地指標遠遠高于東部地區(qū)。

正因為如此,近年來中央開始調(diào)整城市化發(fā)展戰(zhàn)略,并于2018年提出建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式,在這種背景下,城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標和耕地占補平衡指標在全國范圍內(nèi)交易,能有助于校正由傳統(tǒng)的計劃(規(guī)劃)和用途管制造成的人口與土地空間的錯配。

“拓寬農(nóng)民獲得財產(chǎn)收益的渠道”

《21世紀》:你近日提出,從長遠來看,只有賦予農(nóng)村宅基地與城市宅基地(城市住宅用地)同等權(quán)利,擴大其流轉(zhuǎn)范圍并允許以宅基地使用權(quán)抵押貸款,才能形成農(nóng)民脫貧的長效機制。在你看來,導致我國農(nóng)村宅基地難以擁有與城市住宅用地同等權(quán)利的原因有哪些?

蔡繼明:撇開現(xiàn)行《土地管理法》《物權(quán)法》和《擔保法》對城鄉(xiāng)宅基地權(quán)能的不同規(guī)定不說,影響我國城鄉(xiāng)宅基地難以擁有同等權(quán)利主要有兩方面的原因。

其一是受傳統(tǒng)觀念和思維定式的束縛:認為農(nóng)村宅基地對農(nóng)民是一種福利,城鎮(zhèn)居民若到農(nóng)村買房、租房或租地建房,是占了農(nóng)民的便宜;農(nóng)民的宅基地對農(nóng)民是一種社會保障,一旦流轉(zhuǎn)、抵押就可能流離失所;農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)會誘使城市資本下鄉(xiāng)搞房地產(chǎn)開發(fā)、建別墅、大宅院;農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)會阻斷農(nóng)村進城務工人員回鄉(xiāng)之路;農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)會擾亂房地產(chǎn)市場。其二是地方政府的利益使然:如果農(nóng)村大量閑置的宅基地直接進入城鄉(xiāng)建設用地市場,政府征地的范圍就會大大縮減,從而土地出讓金就會明顯減少。

《21世紀》:從土地要素市場化的角度,如何助力脫貧和增加農(nóng)民收入?

蔡繼明:我國的絕對貧困人口基本上都分布在農(nóng)村,考慮到農(nóng)村居民的人均收入一半左右來自農(nóng)民進城務工的收入,而月平均工資近4000元的2.9億進城務工人員,近半年來受疫情影響,許多處在失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài),其收入的減少必定會影響那些未納入絕對貧困人口的農(nóng)村居民,這無疑加大了打贏全面脫貧攻堅戰(zhàn)的難度。不僅如此,我國現(xiàn)行貧困線標準是以2011年2300元不變價為基準,折成2020年現(xiàn)價為4000元,若按購買力平價計算,相當于2.98美元/人天,尚低于世界銀行確定的3.2美元的中低收入國家的標準。而2019年我國人均GDP已突破1萬美元,進入中高收入國家行列。

我國城鄉(xiāng)居民收入差距的很大一部分來源于財產(chǎn)構(gòu)成的差別。城市房地產(chǎn)市場使很多有房家庭資產(chǎn)達到百萬、千萬,2012年農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入僅為249.05元,僅占農(nóng)民人均純收入的3.15%,根本原因在于農(nóng)民的房產(chǎn)只能自住,不能作為財產(chǎn)或資產(chǎn)帶來收益。只有賦予農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)與城市國有宅基地使用權(quán)同等的用益物權(quán)和抵押物權(quán),允許土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動,才能拓寬農(nóng)民獲得財產(chǎn)收益的渠道,縮小城鄉(xiāng)居民的實際收入差距,構(gòu)建起農(nóng)村扶貧脫貧的長效機制。

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