新“房改”來了!新加坡模式適合中國嗎?
新“房改”來了!新加坡模式適合中國嗎
近期,國務(wù)院《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》(國發(fā)【2023】14號,下稱“14號文”)中關(guān)于住房體系的新表述,頗受公眾關(guān)注,一些業(yè)內(nèi)人士將之解讀為“中國將推動新一輪‘房改’”,更是引發(fā)了熱議。
圖/圖蟲創(chuàng)意
簡而言之,“14號文”提出要建設(shè)配售型保障性住房,重點(diǎn)針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體、政府引進(jìn)人才以及戶籍無房“夾心層”,按保本微利原則配售。文件同時明確,要建立公平公正的配售機(jī)制,加強(qiáng)監(jiān)督審計,以及對相關(guān)保障性住房要實施嚴(yán)格封閉管理,不得上市交易。
當(dāng)前,中央發(fā)布“14號文”既是考慮到近兩年來房地產(chǎn)市場的持續(xù)低迷,以及未來房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型,也是針對房地產(chǎn)市場存在的供需錯配問題,為實現(xiàn)人民群眾“住有所居”的愿望,推出的措施。我分析,這或意味著國家將從供給側(cè)改革入手,打造新住房供應(yīng)體系,以解決當(dāng)前面臨的困局。
當(dāng)前的房地產(chǎn)困局
破解房地產(chǎn)困局,非新模式不可,這可能是國內(nèi)包括政商學(xué)界在內(nèi)的各方達(dá)成的共識,甚至可以說是呼聲和期待。
從2021年年底開始,紓困房地產(chǎn)市場一直是中國經(jīng)濟(jì)的主題之一。但史無前例密集發(fā)布的寬松政策的效果,事后看難言樂觀。2022年,全國商品房新開工面積和銷售金額分別下跌39.4%和26.7%;今年1月~9月,這兩個指標(biāo)在去年超低基數(shù)的基礎(chǔ)上,又分別下滑了23.4%和4.6%。
前三季度,中國房屋新開工面積回到了2006年水平,商品房銷售金額回到了六年前的水平。要知道,這是在地產(chǎn)政策持續(xù)、空前寬松,房貸利率降至歷史最低水平的環(huán)境下出現(xiàn)的。即便政策利好不斷,開發(fā)商都在降價促銷,居民的購房意愿仍然低迷,商品房庫存不斷攀升。據(jù)克而瑞統(tǒng)計,9月份30個重點(diǎn)城市中有23個城市在售新房消化周期突破18個月的警戒線,廈門等城市超過30個月。此外,截至到8月底,30個典型城市廣義庫存(包含已批未建、在建未售、在售)達(dá)到5.6年,熱點(diǎn)城市達(dá)到4.6年。
與此同時,中國的住房需求潛力其實還很大。特別是全國的新市民、新就業(yè)的大學(xué)生、外來人口等有3億~4億,他們對擁有產(chǎn)權(quán)住房的焦慮感很強(qiáng),能否在就職的城市扎根,過上體面的生活,住房是重要的一環(huán)。然而,中國的房地產(chǎn)市場經(jīng)過20多年的高速增長后,我們卻面臨著這樣的尷尬:有資金實力的人大多已不想買房(甚至想賣房)、多數(shù)積蓄不足的人想買又買不起房(甚至也租不起房)的局面。
因此,沿用傳統(tǒng)的模式,即需求端祭出各種激勵措施,激勵大家買房,邊際效應(yīng)明顯降低。問題的癥結(jié)就在于“需求斷層、供需錯配”,即供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)。而新一輪房改打造新模式,就是要從推進(jìn)供給側(cè)改革的角度解決這個問題。其中,完善住房保障體系是應(yīng)有之義。
中國的住房保障新體系雛形
未來,中國住房保障新體系的基本邏輯是,做大做實政府主導(dǎo)的住房保障,包含面向低收入群體具有兜底保障性質(zhì)的公租房,針對新市民、年輕人、新就業(yè)大學(xué)生等的配租型的保障性租賃住房,以及“14號文”提出的針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體、城市需要的引進(jìn)人才、戶籍無房“夾心層”等群體的配售型保障性住房,進(jìn)而讓公眾享受體面的居住、城市化的公共服務(wù),融入城市成為真正的市民。住房保障新體系將破解有效需求不足導(dǎo)致的需求斷層問題,促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的良性循環(huán),構(gòu)建“先租后買”“先小后大”“先上車后改善”的住房消費(fèi)和資產(chǎn)擁有階梯。
在保障性住房配租和配售“雙輪驅(qū)動”的供給格局下,“14號文”提出的保障性住房屬于配售型產(chǎn)品,面向有一定收入積累,想獲得產(chǎn)權(quán)住房,但距離購買商品房又有一定差距的住房需求群體。首先是在所就業(yè)城市獲得戶籍的無房戶。其次是以新就業(yè)大學(xué)生為代表的“人才群體”,他們享受過高等教育的紅利、期望值比較高,但甫一進(jìn)入社會就面對史無前例的高房價,因買不起房而頗為焦慮,節(jié)衣縮食“攢首付”“付月供”,導(dǎo)致合理消費(fèi)被擠壓。最后是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)新引進(jìn)人才等。
保障性住房重在“居者有其屋”,要實現(xiàn)這一目標(biāo),政府就要大規(guī)模供應(yīng)房屋。從人口規(guī)模、發(fā)展的基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)差距、城市化進(jìn)程、法制基礎(chǔ)、歷史路徑依賴等方面來看,中國無法參照新加坡的住房保障制度,但是完全可以學(xué)習(xí)新加坡組屋“居者有其屋”的住房保障理念,加大低成本的土地供應(yīng),落實強(qiáng)制性中央公積金普惠貸款,落實公共服務(wù)均等化分配,助力實現(xiàn)這一目標(biāo),學(xué)習(xí)其“?;?rdquo;“廣覆蓋”的原則,保障每一個國民能健康、體面獲得居所和基本公共服務(wù)的權(quán)利的同時,也激發(fā)全體國民樹立靠個人努力、積極向上獲取財富的理念。
當(dāng)配租型的保障房和配售型的保障房體系建立,保障性住房的短板得以補(bǔ)上,以完善的住房保障體系為基礎(chǔ),商品房市場才可能實現(xiàn)良性循環(huán),市場+保障的房地產(chǎn)新模式才水到渠成。
“14號文”落地應(yīng)如何破題
正所謂一分部署、十分落實,推動房地產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)改革,使“14號文”真正落地,需要解決土地劃撥供應(yīng)、配售保障性住房封閉流轉(zhuǎn)、堅守“?;?rdquo;底線等問題。
根據(jù)“14號文”規(guī)定,此番政府提倡規(guī)劃建設(shè)的保障性住房最大的特征是“保本微利價供應(yīng)”。其中,土地劃撥供應(yīng)(將會只產(chǎn)生少量拆除成本)是關(guān)鍵。
對于35個城區(qū)常住人口超過300萬的人口凈流入大城市來講,土地劃撥的難度不大,但要做到有效供應(yīng)不易。一方面,若是讓這些城市新增劃撥供地,其大概率會集中在城市的郊區(qū)或者外圍,而有效購房需求主要集中在主城區(qū)或次中心;另一方面,當(dāng)前城市外圍區(qū)域的商品房廣義庫存實際已經(jīng)比較大(比如,廣州廣義庫存消化周期超過7年),且近兩年相關(guān)地段的商品房價格也已明顯下跌。在這些區(qū)域大規(guī)模供地,可能導(dǎo)致新的無效供應(yīng)。
而“14號文”特別強(qiáng)調(diào)職住平衡、以需定供,即在供求關(guān)系發(fā)生重大變化、居民對通勤成本敏感的綜合形勢下,既希望增加供應(yīng),又要極力避免無效供應(yīng)?;诖耍医ㄗh要增加中心區(qū)和次中心區(qū)供地力度。當(dāng)然,地方政府會考慮土地收入對財政收入的影響,可能不會把中心區(qū)的靚地拿出來,如何解決這一問題?
盤活存量用地,不失為一個值得考慮的應(yīng)對舉措。根據(jù)原國土資源部統(tǒng)計,2014年全國城鎮(zhèn)低效用地占比達(dá)40%以上,低效工業(yè)用地預(yù)估約5000平方公里。同時,近年來部分地產(chǎn)民企退出、資產(chǎn)重組、保交樓等,均會釋放大量土地。“14號文”也提出,要充分利用依法收回的已批未建土地、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)處置商品住房和土地及閑置住房等建設(shè)籌集保障性住房。對于非住宅用地建設(shè)保障性住房,還有規(guī)劃和用地扶持,比如變更土地用途,不需補(bǔ)繳土地價款,原劃撥土地繼續(xù)保留劃撥方式,城市政府在規(guī)劃指標(biāo)上予以支持優(yōu)化。
事實上,2021年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》(國辦發(fā)[2021]22號),也提出了類似的存量用地盤活政策,但效果不明顯,這一定程度上與保障性租賃住房資金“投入—產(chǎn)出”錯配、難以平衡有關(guān),也存在土地用途調(diào)整、消防安全驗收等方面堵點(diǎn)沒打通等問題。但更重要的是,原用地方(機(jī)關(guān)企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等)不愿將土地拿出來,甚至想打著保障房的名義給職工分房。另外,規(guī)劃用地管理部門和住建部門在推進(jìn)規(guī)劃調(diào)整、用地房屋功能調(diào)整方面的協(xié)作力度不夠。歸根結(jié)底,地方政府在推動保障性住房方面的主體責(zé)任,并未得到有效落實。
如何盤活位于城市中心區(qū)的黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)及事業(yè)單位手上的大量可劃撥供應(yīng)地塊,其關(guān)鍵就在于落實和細(xì)化地方政府的主體責(zé)任,夯實土地國家產(chǎn)權(quán)、全民所有的原則。這里,建議借鑒新加坡《土地征用法》授予政府出于任何公共目的征用土地的權(quán)力,防止“小集團(tuán)”利益凌駕于公共利益之上。
土地供應(yīng)之外,夯實配售保障性住房的封閉流轉(zhuǎn)制度,也至關(guān)重要。所謂封閉流轉(zhuǎn),是指保障性住房要二次交易,只能由政府回購或出售給符合條件的人群,不能公開上市。其目的是杜絕尋租或套利,讓房源分配給最需要的人,促進(jìn)存量資源利用。“14號文”發(fā)布后,套利保障性住房的“福利分房”思潮再起,過去經(jīng)適房、限價房、安居房等產(chǎn)權(quán)型住房“套利”的場景殷鑒不遠(yuǎn),本來不能上市的規(guī)定(比如安置房)近年來在部分地方也已被突破。
因此,封閉流轉(zhuǎn)要能一以貫之、不折不扣地執(zhí)行,這是保障性住房不會重蹈產(chǎn)權(quán)式保障房“福利化”陷阱、真正分配給需要的人群的關(guān)鍵。為此,文件提出實行全國聯(lián)網(wǎng),加強(qiáng)對規(guī)劃建設(shè)保障性住房全過程監(jiān)督,嚴(yán)防政策執(zhí)行走樣。筆者認(rèn)為,只要聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)保障到位,不動產(chǎn)登記系統(tǒng)明確流轉(zhuǎn)規(guī)則,對違法者實施可置信的處罰,信息披露暢通,就一定能打消套利預(yù)期。
需要強(qiáng)調(diào)的是,規(guī)劃建設(shè)的保障性住房應(yīng)當(dāng)堅守“保基本”的底色。保障性住房的區(qū)位選擇和商品房一致、交錯分布,但在面積標(biāo)準(zhǔn)、裝修標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施等方面要和商品房的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有所差異,防范“福利陷阱”。
我認(rèn)為,新加坡組屋建設(shè)方面的一些經(jīng)驗值得借鑒。比如,住房面積方面,新加坡最小面積的二房式靈活組屋僅有36平方米,三房式組屋布局面積也僅有60~65平方米;建筑方面,組屋外立面多采用物美價廉的涂料,較少使用貼面磚等材料;配套設(shè)施方面,多數(shù)組屋臨街而建,不設(shè)小區(qū)圍墻,公共空間多以“底層架空”“屋頂平臺”“交往走廊”等方式提供。中國規(guī)劃建設(shè)保障性住房也要學(xué)習(xí)這個精髓,即堅守“?;?rdquo;,逼退套利,激發(fā)配售保障房購買人群為提高居住條件而繼續(xù)努力奮斗的動力,從而建立梯度消費(fèi)的理念,夯實房地產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。
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