新“房改”來(lái)了！新加坡模式適合中國(guó)嗎？

近期，國(guó)務(wù)院《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)【2023】14號(hào)，下稱“14號(hào)文”)中關(guān)于住房體系的新表述，頗受公眾關(guān)注，一些業(yè)內(nèi)人士將之解讀為“中國(guó)將推動(dòng)新一輪‘房改’”，更是引發(fā)了熱議。

圖/圖蟲(chóng)創(chuàng)意

簡(jiǎn)而言之，“14號(hào)文”提出要建設(shè)配售型保障性住房，重點(diǎn)針對(duì)住房有困難且收入不高的工薪收入群體、政府引進(jìn)人才以及戶籍無(wú)房“夾心層”，按保本微利原則配售。文件同時(shí)明確，要建立公平公正的配售機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督審計(jì)，以及對(duì)相關(guān)保障性住房要實(shí)施嚴(yán)格封閉管理，不得上市交易。

當(dāng)前，中央發(fā)布“14號(hào)文”既是考慮到近兩年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)低迷，以及未來(lái)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，也是針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的供需錯(cuò)配問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)人民群眾“住有所居”的愿望，推出的措施。我分析，這或意味著國(guó)家將從供給側(cè)改革入手，打造新住房供應(yīng)體系，以解決當(dāng)前面臨的困局。

當(dāng)前的房地產(chǎn)困局

破解房地產(chǎn)困局，非新模式不可，這可能是國(guó)內(nèi)包括政商學(xué)界在內(nèi)的各方達(dá)成的共識(shí)，甚至可以說(shuō)是呼聲和期待。

從2021年年底開(kāi)始，紓困房地產(chǎn)市場(chǎng)一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主題之一。但史無(wú)前例密集發(fā)布的寬松政策的效果，事后看難言樂(lè)觀。2022年，全國(guó)商品房新開(kāi)工面積和銷(xiāo)售金額分別下跌39.4%和26.7%;今年1月～9月，這兩個(gè)指標(biāo)在去年超低基數(shù)的基礎(chǔ)上，又分別下滑了23.4%和4.6%。

前三季度，中國(guó)房屋新開(kāi)工面積回到了2006年水平，商品房銷(xiāo)售金額回到了六年前的水平。要知道，這是在地產(chǎn)政策持續(xù)、空前寬松，房貸利率降至歷史最低水平的環(huán)境下出現(xiàn)的。即便政策利好不斷，開(kāi)發(fā)商都在降價(jià)促銷(xiāo)，居民的購(gòu)房意愿仍然低迷，商品房庫(kù)存不斷攀升。據(jù)克而瑞統(tǒng)計(jì)，9月份30個(gè)重點(diǎn)城市中有23個(gè)城市在售新房消化周期突破18個(gè)月的警戒線，廈門(mén)等城市超過(guò)30個(gè)月。此外，截至到8月底，30個(gè)典型城市廣義庫(kù)存(包含已批未建、在建未售、在售)達(dá)到5.6年，熱點(diǎn)城市達(dá)到4.6年。

與此同時(shí)，中國(guó)的住房需求潛力其實(shí)還很大。特別是全國(guó)的新市民、新就業(yè)的大學(xué)生、外來(lái)人口等有3億～4億，他們對(duì)擁有產(chǎn)權(quán)住房的焦慮感很強(qiáng)，能否在就職的城市扎根，過(guò)上體面的生活，住房是重要的一環(huán)。然而，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)過(guò)20多年的高速增長(zhǎng)后，我們卻面臨著這樣的尷尬：有資金實(shí)力的人大多已不想買(mǎi)房(甚至想賣(mài)房)、多數(shù)積蓄不足的人想買(mǎi)又買(mǎi)不起房(甚至也租不起房)的局面。

因此，沿用傳統(tǒng)的模式，即需求端祭出各種激勵(lì)措施，激勵(lì)大家買(mǎi)房，邊際效應(yīng)明顯降低。問(wèn)題的癥結(jié)就在于“需求斷層、供需錯(cuò)配”，即供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)。而新一輪房改打造新模式，就是要從推進(jìn)供給側(cè)改革的角度解決這個(gè)問(wèn)題。其中，完善住房保障體系是應(yīng)有之義。

中國(guó)的住房保障新體系雛形

未來(lái)，中國(guó)住房保障新體系的基本邏輯是，做大做實(shí)政府主導(dǎo)的住房保障，包含面向低收入群體具有兜底保障性質(zhì)的公租房，針對(duì)新市民、年輕人、新就業(yè)大學(xué)生等的配租型的保障性租賃住房，以及“14號(hào)文”提出的針對(duì)住房有困難且收入不高的工薪收入群體、城市需要的引進(jìn)人才、戶籍無(wú)房“夾心層”等群體的配售型保障性住房，進(jìn)而讓公眾享受體面的居住、城市化的公共服務(wù)，融入城市成為真正的市民。住房保障新體系將破解有效需求不足導(dǎo)致的需求斷層問(wèn)題，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的良性循環(huán)，構(gòu)建“先租后買(mǎi)”“先小后大”“先上車(chē)后改善”的住房消費(fèi)和資產(chǎn)擁有階梯。

在保障性住房配租和配售“雙輪驅(qū)動(dòng)”的供給格局下，“14號(hào)文”提出的保障性住房屬于配售型產(chǎn)品，面向有一定收入積累，想獲得產(chǎn)權(quán)住房，但距離購(gòu)買(mǎi)商品房又有一定差距的住房需求群體。首先是在所就業(yè)城市獲得戶籍的無(wú)房戶。其次是以新就業(yè)大學(xué)生為代表的“人才群體”，他們享受過(guò)高等教育的紅利、期望值比較高，但甫一進(jìn)入社會(huì)就面對(duì)史無(wú)前例的高房?jī)r(jià)，因買(mǎi)不起房而頗為焦慮，節(jié)衣縮食“攢首付”“付月供”，導(dǎo)致合理消費(fèi)被擠壓。最后是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)新引進(jìn)人才等。

保障性住房重在“居者有其屋”，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府就要大規(guī)模供應(yīng)房屋。從人口規(guī)模、發(fā)展的基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)差距、城市化進(jìn)程、法制基礎(chǔ)、歷史路徑依賴等方面來(lái)看，中國(guó)無(wú)法參照新加坡的住房保障制度，但是完全可以學(xué)習(xí)新加坡組屋“居者有其屋”的住房保障理念，加大低成本的土地供應(yīng)，落實(shí)強(qiáng)制性中央公積金普惠貸款，落實(shí)公共服務(wù)均等化分配，助力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，學(xué)習(xí)其“?；?rdquo;“廣覆蓋”的原則，保障每一個(gè)國(guó)民能健康、體面獲得居所和基本公共服務(wù)的權(quán)利的同時(shí)，也激發(fā)全體國(guó)民樹(shù)立靠個(gè)人努力、積極向上獲取財(cái)富的理念。

當(dāng)配租型的保障房和配售型的保障房體系建立，保障性住房的短板得以補(bǔ)上，以完善的住房保障體系為基礎(chǔ)，商品房市場(chǎng)才可能實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，市場(chǎng)+保障的房地產(chǎn)新模式才水到渠成。

“14號(hào)文”落地應(yīng)如何破題

正所謂一分部署、十分落實(shí)，推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)改革，使“14號(hào)文”真正落地，需要解決土地劃撥供應(yīng)、配售保障性住房封閉流轉(zhuǎn)、堅(jiān)守“?；?rdquo;底線等問(wèn)題。

根據(jù)“14號(hào)文”規(guī)定，此番政府提倡規(guī)劃建設(shè)的保障性住房最大的特征是“保本微利價(jià)供應(yīng)”。其中，土地劃撥供應(yīng)(將會(huì)只產(chǎn)生少量拆除成本)是關(guān)鍵。

對(duì)于35個(gè)城區(qū)常住人口超過(guò)300萬(wàn)的人口凈流入大城市來(lái)講，土地劃撥的難度不大，但要做到有效供應(yīng)不易。一方面，若是讓這些城市新增劃撥供地，其大概率會(huì)集中在城市的郊區(qū)或者外圍，而有效購(gòu)房需求主要集中在主城區(qū)或次中心;另一方面，當(dāng)前城市外圍區(qū)域的商品房廣義庫(kù)存實(shí)際已經(jīng)比較大(比如，廣州廣義庫(kù)存消化周期超過(guò)7年)，且近兩年相關(guān)地段的商品房?jī)r(jià)格也已明顯下跌。在這些區(qū)域大規(guī)模供地，可能導(dǎo)致新的無(wú)效供應(yīng)。

而“14號(hào)文”特別強(qiáng)調(diào)職住平衡、以需定供，即在供求關(guān)系發(fā)生重大變化、居民對(duì)通勤成本敏感的綜合形勢(shì)下，既希望增加供應(yīng)，又要極力避免無(wú)效供應(yīng)?；诖?，我建議要增加中心區(qū)和次中心區(qū)供地力度。當(dāng)然，地方政府會(huì)考慮土地收入對(duì)財(cái)政收入的影響，可能不會(huì)把中心區(qū)的靚地拿出來(lái)，如何解決這一問(wèn)題?

盤(pán)活存量用地，不失為一個(gè)值得考慮的應(yīng)對(duì)舉措。根據(jù)原國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)城鎮(zhèn)低效用地占比達(dá)40%以上，低效工業(yè)用地預(yù)估約5000平方公里。同時(shí)，近年來(lái)部分地產(chǎn)民企退出、資產(chǎn)重組、保交樓等，均會(huì)釋放大量土地。“14號(hào)文”也提出，要充分利用依法收回的已批未建土地、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)處置商品住房和土地及閑置住房等建設(shè)籌集保障性住房。對(duì)于非住宅用地建設(shè)保障性住房，還有規(guī)劃和用地扶持，比如變更土地用途，不需補(bǔ)繳土地價(jià)款，原劃撥土地繼續(xù)保留劃撥方式，城市政府在規(guī)劃指標(biāo)上予以支持優(yōu)化。

事實(shí)上，2021年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2021]22號(hào))，也提出了類似的存量用地盤(pán)活政策，但效果不明顯，這一定程度上與保障性租賃住房資金“投入—產(chǎn)出”錯(cuò)配、難以平衡有關(guān)，也存在土地用途調(diào)整、消防安全驗(yàn)收等方面堵點(diǎn)沒(méi)打通等問(wèn)題。但更重要的是，原用地方(機(jī)關(guān)企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等)不愿將土地拿出來(lái)，甚至想打著保障房的名義給職工分房。另外，規(guī)劃用地管理部門(mén)和住建部門(mén)在推進(jìn)規(guī)劃調(diào)整、用地房屋功能調(diào)整方面的協(xié)作力度不夠。歸根結(jié)底，地方政府在推動(dòng)保障性住房方面的主體責(zé)任，并未得到有效落實(shí)。

如何盤(pán)活位于城市中心區(qū)的黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)及事業(yè)單位手上的大量可劃撥供應(yīng)地塊，其關(guān)鍵就在于落實(shí)和細(xì)化地方政府的主體責(zé)任，夯實(shí)土地國(guó)家產(chǎn)權(quán)、全民所有的原則。這里，建議借鑒新加坡《土地征用法》授予政府出于任何公共目的征用土地的權(quán)力，防止“小集團(tuán)”利益凌駕于公共利益之上。

土地供應(yīng)之外，夯實(shí)配售保障性住房的封閉流轉(zhuǎn)制度，也至關(guān)重要。所謂封閉流轉(zhuǎn)，是指保障性住房要二次交易，只能由政府回購(gòu)或出售給符合條件的人群，不能公開(kāi)上市。其目的是杜絕尋租或套利，讓房源分配給最需要的人，促進(jìn)存量資源利用。“14號(hào)文”發(fā)布后，套利保障性住房的“福利分房”思潮再起，過(guò)去經(jīng)適房、限價(jià)房、安居房等產(chǎn)權(quán)型住房“套利”的場(chǎng)景殷鑒不遠(yuǎn)，本來(lái)不能上市的規(guī)定(比如安置房)近年來(lái)在部分地方也已被突破。

因此，封閉流轉(zhuǎn)要能一以貫之、不折不扣地執(zhí)行，這是保障性住房不會(huì)重蹈產(chǎn)權(quán)式保障房“福利化”陷阱、真正分配給需要的人群的關(guān)鍵。為此，文件提出實(shí)行全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃建設(shè)保障性住房全過(guò)程監(jiān)督，嚴(yán)防政策執(zhí)行走樣。筆者認(rèn)為，只要聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)保障到位，不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)明確流轉(zhuǎn)規(guī)則，對(duì)違法者實(shí)施可置信的處罰，信息披露暢通，就一定能打消套利預(yù)期。

需要強(qiáng)調(diào)的是，規(guī)劃建設(shè)的保障性住房應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守“?；?rdquo;的底色。保障性住房的區(qū)位選擇和商品房一致、交錯(cuò)分布，但在面積標(biāo)準(zhǔn)、裝修標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施等方面要和商品房的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有所差異，防范“福利陷阱”。

我認(rèn)為，新加坡組屋建設(shè)方面的一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。比如，住房面積方面，新加坡最小面積的二房式靈活組屋僅有36平方米，三房式組屋布局面積也僅有60～65平方米;建筑方面，組屋外立面多采用物美價(jià)廉的涂料，較少使用貼面磚等材料;配套設(shè)施方面，多數(shù)組屋臨街而建，不設(shè)小區(qū)圍墻，公共空間多以“底層架空”“屋頂平臺(tái)”“交往走廊”等方式提供。中國(guó)規(guī)劃建設(shè)保障性住房也要學(xué)習(xí)這個(gè)精髓，即堅(jiān)守“?；?rdquo;，逼退套利，激發(fā)配售保障房購(gòu)買(mǎi)人群為提高居住條件而繼續(xù)努力奮斗的動(dòng)力，從而建立梯度消費(fèi)的理念，夯實(shí)房地產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。